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城乡格局变化对乡村建设的影响与对策

时间:2024-06-22 23:35:17来源:《中国乡村振兴》杂志2024年12期 作者:魏来 赵明 许顺才

为了准确把握城乡格局变化对乡村建设的影响,笔者于2023年上半年分别在江苏省昆山市、湖北省咸宁市和四川省西昌市开展调研。通过问卷调查了解乡村的现实情况和农户需求,通过实地勘察弄清乡村各类设施的建设和利用情况,通过与基层干部群众的访谈剖析问题的成因。实地调研和统计数据反映出,乡村建设成效显著,路水电信等基础设施条件明显改善,农村人居环境持续提升,农村基础公共服务基本满足需求。同时城乡格局的变化,也产生了乡村人口缩减、老龄化程度加深、乡村差异化发展等新问题,需要因时因地调整乡村建设的内容与重点,更加高效地推动宜居宜业和美乡村建设。

城乡格局变化对乡村建设的影响

一是人口持续流失,提高了村庄建设运维的成本。2023年我国城镇化率为66.16%,乡村常住人口约为4.77亿。相关研究预测,到2035年我国总人口约14亿人、城镇化率将达到75%,乡村常住人口约为3.5亿人,在现有基础上还将缩减1.27亿人左右。在城镇化大背景下,乡村人口会持续向城市流动,村庄的空心化、农户空巢化会进一步加剧。同时,经过多年的持续投入,农村“水、电、路、气”等基础设施的存量与覆盖率都将大幅提高。如2023年全国村庄供水普及率达90%,全国农村公路总里程达460万公里。乡村存量基础设施的累计增加和实际服务乡村人口的持续缩减,客观上会造成农村基础设施利用效率降低,运营维护成本居高不下。在满足农民现代化生活需要的同时,探索可持续的建设模式,成为乡村建设必须应对的问题。

二是老龄化程度加深,产生新的养老服务需求。农村流出的主要是青壮年劳动力,导致农村的老龄化程度持续加深。据了解,目前我国总体已进入了中度老龄化社会,未来会进入深度老龄化阶段。乡村人口老龄化造成医疗、养老相关服务设施需求显著提升。调研反映出,目前我国县村级养老服务设施覆盖率仅为48.9%,且农村老年人家庭养老的观念较重,在生活能够自理的情况下不愿入住养老机构,而现有养老设施与农村老年人的实际需求脱节,养老服务供给模式有待优化。随着老龄化程度进一步加深,需要构建适应农民生活习惯的养老服务体系。

三是城乡差距缩小,提出更高的服务需求。随着乡村振兴战略实施,我国城乡居民收入差距持续缩小。2015年至2023年城乡居民人均可支配收入比从2.73降低至2.39,农村居民人均可支配收入从11421.7元增加至21691元。随着生活水平的提升,以及“新乡人”进入,农民向往更高品质的公共服务,更看重服务质量。目前乡村医疗、教育等公共服务设施硬件建设逐步完善,但存在“有设施、缺服务”的问题。以医疗为例,行政村卫生室覆盖率达到了95.8%,但农村卫生室专业医护人员不足的问题较突出,为了满足覆盖要求,部分地方采取了医生每周定时看诊的方式,还有的地方虽然建了场地,但实际上招不到医生。现实中,农民对教育、医疗等服务的质量更为看重,更愿意多跑点路送孩子上更好的学校、享受更好的医疗服务。

四是人口近域流动,凸显县域统筹的重要性。随着城镇化进入后半程,人口近域流动的趋势进一步明显。河南、安徽、四川、黑龙江等农业大省,新增流动总人口中省内流动的比例更是接近90%。县城成为农民工落户和返乡创业的重要载体。还有很多农民在县域内形成居住在农村、就业在县城、部分公共服务在小城镇获得的本地生活模式。因此,未来乡村建设要突破村庄的单元,加强县域统筹,根据农民的生活模式在县域内统筹配置各类设施。

五是多重因素影响,形成乡村差异化发展。宏观层面,城镇化阶段、经济发展水平造成不同区域乡村建设存在明显差异。微观层面,乡村的资源禀赋、产业基础、区位条件等差别,也会形成不同的发展模式与路径。大部分资源禀赋一般的村庄以农业生产、保障粮食安全为主要功能,人口流失严重;都市圈内等区位特殊或具有特色资源的乡村将更多发挥休闲体验、文化传承、生态涵养等功能,成为休闲旅游服务的承载地、传统文化的传承发展地等。不同村庄因功能价值的分化,在设施建设模式、建设类型、建设标准等方面都体现出明显的差异性,需要因地因类施策,避免“标准化”的建设模式。

顺应城乡格局变化的乡村建设策略

一是因地制宜,探索可持续建设与运营模式。在乡村人口整体减少的背景下,乡村基础设施应科学选择建设模式、合理确定建设标准,提高设施运行效率、降低设施运行成本。如对目前问题较大的农村污水处理设施,应充分考虑人口、地形、区位等因素,邻近城镇的村庄可以接入城镇管网,布局相对集中;有较多产业发展需求的村庄,可对污水进行集中收集处理;而大量人口缩减、布局分散的自然村组,则应采取“小三格”或“大三格”的处理方式,降低设施建设和运营成本。污水排放标准也要结合污染物特征、所处地区的环境敏感程度合理确定,避免“一刀切”地盲目采用过高标准,提高建设与运营成本。

二是居家养老,推进农房适老化改造。为应对乡村深度老龄化的挑战,并适应农民居家养老的习惯,需要尽快完善乡村地区的养老服务,重点开展农房适老化改造。同时有序推进农村老年人日间照料中心建设,利用存量空间,整合现有服务设施,重点完善老年食堂、老年助餐等服务职能,解决老年人就餐困难的问题。建议重点推进农房适老化改造行动,将农房适老化改造作为乡村建设的重点内容。考虑以政府补贴资金带动村民投资的方式,进行厕所、厨卫、无障碍等设施改造;利用物联网、远程生命体征监测系统等技术远程看护老人,降低突发状况的风险。

三是聚焦重点,提升乡村公共服务质量。面对乡村人口整体缩减和农民更高质量公共服务的需求,乡村公共服务投入的重心应适当上移,以小城镇或人口相对聚集的中心村为重点,这样可以确保相应设施服务人口规模,并提高服务质量和建设效益。在20世纪七八十年代,日本、韩国为应对乡村人口缩减给公共服务带来的挑战,都出台了以小城镇作为乡村地域中心加强公共服务配置的政策,并取得了较好效果。以小城镇为载体,建立“中心据点+圈层”的乡村公共资源配置方式。研究出台小城镇生活圈建设的指导意见,充分吸收浙江、上海等地乡镇生活圈建设的经验,借鉴现有技术标准,明确小城镇生活圈建设的基本原则、建设要点和保障措施。

四是县域统筹,完善乡村建设机制。在城乡融合、人口近域流动的趋势下,乡村建设要从以村庄为单元扩展到以县为单元,加强县域统筹,合理配置各类设施。探索“一县一方案”,在对县域人口流动趋势进行研判的基础上,合理编制县域层面的镇村布局规划,明确村庄分类和建设重点。通过分区分类精准施策,建立县域统筹镇村建设的模式,对基础设施建设、公共服务设施建设作出系统安排,对不同类型的基础设施制定具有针对性的配置模式,形成县域城乡建设的顶层设计。

五是因村施策,明确乡村建设重点。大城市周边、东部经济发达省份的乡村地区,乡村建设基础较好,城乡格局基本稳定,未来乡村建设的重点是“拉长板”。在城乡融合的趋势下,促进城乡基础设施一体化、公共服务共建共享,并结合村庄特色与产业基础,完善旅游接待、健康养老等服务设施,提高乡村服务品质。在乡村人居环境建设方面,加强特色景观环境塑造等,突出田园风貌、乡土特色。

河南、湖北、安徽、四川等中西部农业大省,未来城镇化水平仍有明显提升空间,这类地区要以县为单元做好镇村布局规划,乡村建设要顺应人口聚集的趋势,以有发展潜力的小城镇、中心村为重点。对大量以农业生产为主、人口还将持续收缩的村庄,乡村建设的目标是保障农房安全,满足农民日常用水用电和村庄污水处理、垃圾收集等基本要求,保持人居环境干净、整洁、有序。

推动乡村建设三大转变

长期来看,实现建设宜居宜业和美乡村,让农村基本具备现代生活条件的远期目标,需要乡村建设因时、因势而动,推动建设内容、建设方式、管理体系三方面的转变。

一是建设内容由兜底保障转向品质提升。“十四五”期间乡村建设行动的重点是兜底保障,配套各类基础设施与公共服务设施,而随着收入与生活水平的提升,农民对服务品质的要求也随之提高。因此,乡村建设目标要逐步从兜底保障转向品质提升,主要体现在教育、医疗、文体服务等方面,尤其是应对深度老龄化带来的乡村养老服务需求。

二是建设方式由新建为主转向设施运维。在乡村各项设施日益完善、人口总体缩减的背景下,乡村公用设施运营维护的成本将进一步提高。乡村建设要逐步从设施的补充新建转向对既有设施的运营维护,尤其体现在道路、供水、污水等基础设施方面。因此,乡村建设必须将运营思维前置,将必要的运维资金纳入财政预算,并通过发动村民、利用公益性岗位等方式确保设施的正常运转,避免设施的闲置与浪费。                                 

三是管理体系由单个村庄转向县域统筹。在城乡融合发展的背景下,村庄建设不能“就乡村论乡村”,而需要在县域层面进一步加强对各类设施的统筹,逐步从单个村庄的配套建设,转变到以小城镇为中心的乡村片区乃至县域的统筹。同时,要整合利用各部门的专项行动和建设资金,合理安排建设时序,避免重复建设,促进设施的共建共享。(作者单位:中国城市规划设计研究院村镇规划所)

总监审姚卜成
监 审韩世雄
 
责任编辑朱峰
标签调查研究    

城乡格局变化对乡村建设的影响与对策

时间:2024-06-22 23:35:17

来源:《中国乡村振兴》杂志2024年12期

作者:魏来 赵明 许顺才

为了准确把握城乡格局变化对乡村建设的影响,笔者于2023年上半年分别在江苏省昆山市、湖北省咸宁市和四川省西昌市开展调研。通过问卷调查了解乡村的现实情况和农户需求,通过实地勘察弄清乡村各类设施的建设和利用情况,通过与基层干部群众的访谈剖析问题的成因。实地调研和统计数据反映出,乡村建设成效显著,路水电信等基础设施条件明显改善,农村人居环境持续提升,农村基础公共服务基本满足需求。同时城乡格局的变化,也产生了乡村人口缩减、老龄化程度加深、乡村差异化发展等新问题,需要因时因地调整乡村建设的内容与重点,更加高效地推动宜居宜业和美乡村建设。

城乡格局变化对乡村建设的影响

一是人口持续流失,提高了村庄建设运维的成本。2023年我国城镇化率为66.16%,乡村常住人口约为4.77亿。相关研究预测,到2035年我国总人口约14亿人、城镇化率将达到75%,乡村常住人口约为3.5亿人,在现有基础上还将缩减1.27亿人左右。在城镇化大背景下,乡村人口会持续向城市流动,村庄的空心化、农户空巢化会进一步加剧。同时,经过多年的持续投入,农村“水、电、路、气”等基础设施的存量与覆盖率都将大幅提高。如2023年全国村庄供水普及率达90%,全国农村公路总里程达460万公里。乡村存量基础设施的累计增加和实际服务乡村人口的持续缩减,客观上会造成农村基础设施利用效率降低,运营维护成本居高不下。在满足农民现代化生活需要的同时,探索可持续的建设模式,成为乡村建设必须应对的问题。

二是老龄化程度加深,产生新的养老服务需求。农村流出的主要是青壮年劳动力,导致农村的老龄化程度持续加深。据了解,目前我国总体已进入了中度老龄化社会,未来会进入深度老龄化阶段。乡村人口老龄化造成医疗、养老相关服务设施需求显著提升。调研反映出,目前我国县村级养老服务设施覆盖率仅为48.9%,且农村老年人家庭养老的观念较重,在生活能够自理的情况下不愿入住养老机构,而现有养老设施与农村老年人的实际需求脱节,养老服务供给模式有待优化。随着老龄化程度进一步加深,需要构建适应农民生活习惯的养老服务体系。

三是城乡差距缩小,提出更高的服务需求。随着乡村振兴战略实施,我国城乡居民收入差距持续缩小。2015年至2023年城乡居民人均可支配收入比从2.73降低至2.39,农村居民人均可支配收入从11421.7元增加至21691元。随着生活水平的提升,以及“新乡人”进入,农民向往更高品质的公共服务,更看重服务质量。目前乡村医疗、教育等公共服务设施硬件建设逐步完善,但存在“有设施、缺服务”的问题。以医疗为例,行政村卫生室覆盖率达到了95.8%,但农村卫生室专业医护人员不足的问题较突出,为了满足覆盖要求,部分地方采取了医生每周定时看诊的方式,还有的地方虽然建了场地,但实际上招不到医生。现实中,农民对教育、医疗等服务的质量更为看重,更愿意多跑点路送孩子上更好的学校、享受更好的医疗服务。

四是人口近域流动,凸显县域统筹的重要性。随着城镇化进入后半程,人口近域流动的趋势进一步明显。河南、安徽、四川、黑龙江等农业大省,新增流动总人口中省内流动的比例更是接近90%。县城成为农民工落户和返乡创业的重要载体。还有很多农民在县域内形成居住在农村、就业在县城、部分公共服务在小城镇获得的本地生活模式。因此,未来乡村建设要突破村庄的单元,加强县域统筹,根据农民的生活模式在县域内统筹配置各类设施。

五是多重因素影响,形成乡村差异化发展。宏观层面,城镇化阶段、经济发展水平造成不同区域乡村建设存在明显差异。微观层面,乡村的资源禀赋、产业基础、区位条件等差别,也会形成不同的发展模式与路径。大部分资源禀赋一般的村庄以农业生产、保障粮食安全为主要功能,人口流失严重;都市圈内等区位特殊或具有特色资源的乡村将更多发挥休闲体验、文化传承、生态涵养等功能,成为休闲旅游服务的承载地、传统文化的传承发展地等。不同村庄因功能价值的分化,在设施建设模式、建设类型、建设标准等方面都体现出明显的差异性,需要因地因类施策,避免“标准化”的建设模式。

顺应城乡格局变化的乡村建设策略

一是因地制宜,探索可持续建设与运营模式。在乡村人口整体减少的背景下,乡村基础设施应科学选择建设模式、合理确定建设标准,提高设施运行效率、降低设施运行成本。如对目前问题较大的农村污水处理设施,应充分考虑人口、地形、区位等因素,邻近城镇的村庄可以接入城镇管网,布局相对集中;有较多产业发展需求的村庄,可对污水进行集中收集处理;而大量人口缩减、布局分散的自然村组,则应采取“小三格”或“大三格”的处理方式,降低设施建设和运营成本。污水排放标准也要结合污染物特征、所处地区的环境敏感程度合理确定,避免“一刀切”地盲目采用过高标准,提高建设与运营成本。

二是居家养老,推进农房适老化改造。为应对乡村深度老龄化的挑战,并适应农民居家养老的习惯,需要尽快完善乡村地区的养老服务,重点开展农房适老化改造。同时有序推进农村老年人日间照料中心建设,利用存量空间,整合现有服务设施,重点完善老年食堂、老年助餐等服务职能,解决老年人就餐困难的问题。建议重点推进农房适老化改造行动,将农房适老化改造作为乡村建设的重点内容。考虑以政府补贴资金带动村民投资的方式,进行厕所、厨卫、无障碍等设施改造;利用物联网、远程生命体征监测系统等技术远程看护老人,降低突发状况的风险。

三是聚焦重点,提升乡村公共服务质量。面对乡村人口整体缩减和农民更高质量公共服务的需求,乡村公共服务投入的重心应适当上移,以小城镇或人口相对聚集的中心村为重点,这样可以确保相应设施服务人口规模,并提高服务质量和建设效益。在20世纪七八十年代,日本、韩国为应对乡村人口缩减给公共服务带来的挑战,都出台了以小城镇作为乡村地域中心加强公共服务配置的政策,并取得了较好效果。以小城镇为载体,建立“中心据点+圈层”的乡村公共资源配置方式。研究出台小城镇生活圈建设的指导意见,充分吸收浙江、上海等地乡镇生活圈建设的经验,借鉴现有技术标准,明确小城镇生活圈建设的基本原则、建设要点和保障措施。

四是县域统筹,完善乡村建设机制。在城乡融合、人口近域流动的趋势下,乡村建设要从以村庄为单元扩展到以县为单元,加强县域统筹,合理配置各类设施。探索“一县一方案”,在对县域人口流动趋势进行研判的基础上,合理编制县域层面的镇村布局规划,明确村庄分类和建设重点。通过分区分类精准施策,建立县域统筹镇村建设的模式,对基础设施建设、公共服务设施建设作出系统安排,对不同类型的基础设施制定具有针对性的配置模式,形成县域城乡建设的顶层设计。

五是因村施策,明确乡村建设重点。大城市周边、东部经济发达省份的乡村地区,乡村建设基础较好,城乡格局基本稳定,未来乡村建设的重点是“拉长板”。在城乡融合的趋势下,促进城乡基础设施一体化、公共服务共建共享,并结合村庄特色与产业基础,完善旅游接待、健康养老等服务设施,提高乡村服务品质。在乡村人居环境建设方面,加强特色景观环境塑造等,突出田园风貌、乡土特色。

河南、湖北、安徽、四川等中西部农业大省,未来城镇化水平仍有明显提升空间,这类地区要以县为单元做好镇村布局规划,乡村建设要顺应人口聚集的趋势,以有发展潜力的小城镇、中心村为重点。对大量以农业生产为主、人口还将持续收缩的村庄,乡村建设的目标是保障农房安全,满足农民日常用水用电和村庄污水处理、垃圾收集等基本要求,保持人居环境干净、整洁、有序。

推动乡村建设三大转变

长期来看,实现建设宜居宜业和美乡村,让农村基本具备现代生活条件的远期目标,需要乡村建设因时、因势而动,推动建设内容、建设方式、管理体系三方面的转变。

一是建设内容由兜底保障转向品质提升。“十四五”期间乡村建设行动的重点是兜底保障,配套各类基础设施与公共服务设施,而随着收入与生活水平的提升,农民对服务品质的要求也随之提高。因此,乡村建设目标要逐步从兜底保障转向品质提升,主要体现在教育、医疗、文体服务等方面,尤其是应对深度老龄化带来的乡村养老服务需求。

二是建设方式由新建为主转向设施运维。在乡村各项设施日益完善、人口总体缩减的背景下,乡村公用设施运营维护的成本将进一步提高。乡村建设要逐步从设施的补充新建转向对既有设施的运营维护,尤其体现在道路、供水、污水等基础设施方面。因此,乡村建设必须将运营思维前置,将必要的运维资金纳入财政预算,并通过发动村民、利用公益性岗位等方式确保设施的正常运转,避免设施的闲置与浪费。                                 

三是管理体系由单个村庄转向县域统筹。在城乡融合发展的背景下,村庄建设不能“就乡村论乡村”,而需要在县域层面进一步加强对各类设施的统筹,逐步从单个村庄的配套建设,转变到以小城镇为中心的乡村片区乃至县域的统筹。同时,要整合利用各部门的专项行动和建设资金,合理安排建设时序,避免重复建设,促进设施的共建共享。(作者单位:中国城市规划设计研究院村镇规划所)

总监审:姚卜成
监 审:韩世雄
责任编辑:朱峰

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